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美国公职人员保证对我国反腐工作的启示

发布时间:2018-01-22 10:12:55    作者:陈欣    来源:中国保险报·中保网

编者按:

18大以来,我党的反腐败斗争取得了里程碑式成就。然而,我们也看到,“老虎”“苍蝇”虽然被打,但有些还是造成了不可挽回的损失,如何能控制和减小官员腐败渎职造成的损失?《中国保险报》特约对外经济贸易大学陈欣教授介绍美国公职人员保证制度,以资为国家治理提供借鉴。

□陈欣

美国法律对公职人员的界定 美国法律对美国的公职和公职人员有明确的定义。在美国,公职人员包括联邦、州、县、市、镇经由选举、委任或雇佣的,履行规定的政府职能的人。这些人通常是各级政府部门的负责人和主管,也包括一些关键岗位上的普通公务员。这些人的失职、渎职或贪污腐败往往会给相应的政府和部门、给其管辖范围内的民众造成不同种类的严重损害和经济损失。美国的开国先贤们从建国之初就意识到,仅仅靠道德约束的力量不足以保持各级政府的清廉与效率,要保持政府公职人员清廉与效率就必须使用法律和经济手段。因此,美国法律规定各级政府的公职人员在上任履职之前,必须做两件事:宣誓与保证。公职人员保证的起源和发展

自美国建国以后 ,美国各级政府的公职人员都需要为在各自的岗位上忠实履行职责提交保证(Surety Bond)。在宾夕法尼亚州高等法院1802年审理的Yard v. Lea案中,主审法官指出:纵观(独立)革命以来的宾州法律所建立的全部(政府)机构,我们毫不动摇地坚持了一个总原则,即:如果公职人员被委托掌管人们的金钱,或是单独履行职责,那么这个公职人员就必须为其忠实地管理这些金钱、忠实地履行这些职责,而提交由合格保证人出具的保证。事实证明了我们立法的智慧与公正。

在美国历史上,公职人员保证最初是以个人保证的形式出现的。早期美国地域虽然宽广,但人口稀少,尤其是县、市、镇的公职人员,其因滥用权力所能够造成的损害和经济损失有限,因此一般由当地拥有土地的、具有选举资格的选民作为保证人,为地方公职人员提供担保即可。

随着美国经济的发展,国家、地方政府和个人财富的增加,各级公职人员因失职、渎职或贪污腐败可能给政府和民众造成的损害或经济损失也不断扩大。个人保证人的信用已经无法适应公职人员保证的需要,因此,美国在工业化转型之后,公职人员的个人保证遂为公司保证所代替。

美国国会1972年通过法律,联邦政府已经基本不再要求联邦政府公职人员在宣誓就职前提供保险公司出具的公职人员保证,而是采取联邦政府自保的方式;对掌管联邦资金和财产的地方政府官员仍然要求提供由公司保证人出具的公职人员保证。不过,各州、县、市、镇政府仍然以法律的形式要求各级地方政府公职人员提供公职人员保证,并对保证的格式与内容有法定的要求。

公职人员保证的制度设计

美国各州的法律对哪些公职人员需要提供公职人员保证,保证合同的保证范围,保证金的额度都有不同的规定。美国威斯康辛州法规定,需要提供公职人员保证的州政府官员包括:州长,副州长,州高等法院、上诉法院、巡回法院的法官、法院文书、州公证员,州务卿,州司库,州检察长等等。美国俄亥俄州法律规定,该州县级经选举产生的公职人员需要提供公职人员保证。

保证人补偿责任包括被保证人未能:(1)忠实履行规定的职责,(2)忠实处理收到的金钱或财产,以及(3)欺诈或不诚实的行为。需要提供公职人员保证的人员包括:县法官、法院秘书、县检察官、县警长、县法医、县司库、县青少年管教所所长、县审计长、县桥梁管理所所长、县房屋管理所所长、县公园管理所所长、儿童服务部主任、家庭服务部主任等等。对不同的被保证人,保证金额的要求也不同,从几万元到上千万元不等。美国公职人员保证的保证费用通常是由政府支出的,并不是由个人负担。

美国保险公司提供的公职人员保证可以分别担保两种保证责任:诚实保证(Honesty Bond)和忠实履行保证(Faithful Performance Bond)。对保证人而言,前者保证人的担保责任较轻,因为不诚实需要被保证人的主观故意;而后者保证人的担保责任较重,未忠实履行不需要被保证人的主观故意。公职人员保证合同可以采用两种格式:个人保证格式和团体保证格式。个人保证格式是担保单一的指名公职人员的诚实或忠实履行职责;团体保证格式则是担保保证合同中列名的几个公职人员,或者,在某一列明职位上的所有公职人员。前者也叫列名保证格式,后者叫职位保证格式。

公职人员保证不是保护被保证人,或者说保护公职人员自己的。它保护的对象是被保证人所供职的州、县、市、镇政府机构,是这个作为被保证人的公职人员所为之服务的全体公民。公职人员保证合同是一个三方关系合同。被保证人是需要公职人员保证的公职人员,也是这个政府机构的雇员;权利人是这个政府机构;提供保证的保险公司是保证人。保证人与被保证人向权利人承担共同连带责任。公职人员保证的保证人担保,作为被保证人的公职人员忠实履行其公职义务。公职人员保证不考虑违反公职人员忠实履行其公职义务的动机。当公职人员违反忠实履行其公职义务,并给权利人造成损失时,保证人需要承担赔偿责任。比如,镇政府的财务主管需要提交保证,作为被保证人的财务主管和保证人对镇政府和镇政府管辖的全体纳税人共同承担责任。如果该财务主管把收到的款项存入镇上最可靠的银行,该银行破产了;或者在去银行的路上被打劫了;再或者他把银行下班后收到的款项放在镇政府坚固的保险柜里,夜里还是被强盗盗窃了;他既忠诚又尽到了合理的注意,但损失仍然发生了,保证人就要承担损失赔偿责任。再比如,警察局侦破凶案,将无辜之人当作凶犯关进监狱。如果可以进行DNA检验来排除,而警察局没有做,那么警察局存在过失,受害人可以向为警察局提供“职业责任保险”的保险人请求赔偿;但是,如果发生在还没有DNA技术的时候,警察局也不存在其他过失,受害人则可以要求为警察局长或警员提供“公职人员保证”的保证人赔偿。 公职人员保证合同属于补偿性质的合同。保证人可以要求与被保证人订立补偿合同,或者要求被保证人提供适当的质押。当然,在保证人赔付权利人后也可以对被保证人行使代位追偿权。公职人员保证合同可以规定具体的合同期限,也有的美国州法规定公职人员保证合同的期限应与该被保证人的公职期限相一致。公职人员保证合同通常没有撤保条款。

公职人员保证在国家治理现代化中的作用

公职人员保证在国家治理现代化中应该能够起到以下的作用:

(1)对公职人员预先审查。公职人员在就职前购买公职人员保证,保证人肯定需要对这个潜在的被保证人进行全面的调查。如果保证人根据调查结果不能出具保证合同,这个人就很可能无法就职成为公职人员。 (2)很多情况下,保证人在出具保证合同时要求与被保证人订立补偿合同,或者要求被保证人提供适当的质押,这会对公职人员就职以后,忠实履行公职责任形成一定的威慑。因为当公职人员未能忠实履行公职责任,造成损失时,他自己也要承担经济后果。 (3)公职人员保证有利于减少因公职人员未能忠实履行公职责任而产生的损失。一方面当公职人员自己无法赔偿时,有保证人予以补偿,使政府和人民不受损失或少受损失;另一方面保证人赔偿之后可以通过补偿合同、质押或代位追偿获得返还。 总之,公职人员保证制度可以在一定程度上增强国家依法治理的力度和透明度,有利于通过经济手段加强国家对各级官员的约束,增强人民对政府的信心,不是单纯的依靠层级管理、监督举报方式,而是利用法律框架下的合同行为,逐渐增强公职人员就职以后忠实履行公职责任的意识,并转变为他们的自觉行动,为国家治理的现代化贡献力量。